Ceuta y Melilla: la defensa empieza antes del artículo 5

Una lectura militar de las garantías de seguridad, la disuasión y el flanco sur

Cada cierto tiempo reaparece la misma pregunta: ¿están Ceuta y Melilla protegidas por la OTAN?

La cuestión es pertinente, pero plantearla únicamente desde la perspectiva de qué artículo de un tratado se aplicaría después de una eventual agresión resulta insuficiente. Desde una perspectiva militar, el análisis debería comenzar antes: ¿qué combinación de voluntad política, capacidades militares y compromisos internacionales hace que una agresión resulte improbable?

Los tratados son fundamentales, pero ningún tratado defiende por sí mismo una posición. La defensa se apoya en tres elementos que conviene diferenciar: el marco jurídico que permite actuar, la voluntad política para hacerlo y las capacidades militares capaces de convertir esa voluntad en una respuesta efectiva.

En el caso de Ceuta y Melilla concurren estos tres elementos, aunque no con el mismo grado de claridad. Y precisamente ahí se encuentra una de las cuestiones estratégicas más relevantes.

Lo que dice Washington

España ingresó en la Alianza Atlántica en 1982. El Tratado de Washington establece en su artículo 5 que un ataque armado contra uno o varios aliados en Europa o América del Norte será considerado un ataque contra todos.

Se trata de una de las principales garantías de seguridad colectiva existentes. Sin embargo, inmediatamente después aparece el artículo 6, cuya importancia es fundamental para entender el debate sobre Ceuta y Melilla.

A efectos del artículo 5, el artículo 6 delimita geográficamente los territorios que quedan comprendidos en la garantía, incluyendo los territorios de los aliados en Europa o América del Norte, el territorio de Turquía y determinadas islas situadas en el Atlántico Norte al norte del Trópico de Cáncer, además de determinadas condiciones relativas a fuerzas, buques y aeronaves de los países aliados.

Ceuta y Melilla no aparecen mencionadas expresamente.

De ahí surge la conocida discusión. Una interpretación estrictamente geográfica encuentra una dificultad evidente para encajar automáticamente ambas ciudades dentro de la descripción territorial del artículo 6. Cuando se planteó esta cuestión al entonces secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, antes de la Cumbre de Madrid de 2022, este remitió precisamente al artículo 6 y recordó que la aplicación del artículo 5 constituye, en último término, una decisión política que corresponde adoptar por consenso a los aliados en el Consejo del Atlántico Norte.

Por tanto, afirmar simplemente que Ceuta y Melilla están cubiertas automáticamente por el artículo 5 ofrece una certeza que el texto del Tratado no proporciona. Pero afirmar lo contrario, es decir, que la OTAN no defendería Ceuta y Melilla, tampoco se desprende directamente del Tratado.

Entre ambas posiciones existe un elemento estratégico fundamental: la incertidumbre. Y una incertidumbre mal gestionada puede afectar a la credibilidad de la disuasión.

Hay más Tratado que el artículo 5

La atención pública suele concentrarse en el artículo 5, pero existe otra disposición inmediatamente anterior que también resulta relevante.

El artículo 4 establece que los aliados se consultarán cuando, a juicio de cualquiera de ellos, esté amenazada su integridad territorial, su independencia política o su seguridad.

No se trata de una cláusula de defensa automática. Es un mecanismo de consulta política y estratégica. Sin embargo, en una crisis real puede adquirir una importancia considerable.

Los conflictos contemporáneos no tienen necesariamente que comenzar con una declaración formal de guerra o con una ofensiva militar convencional. Pueden desarrollarse mediante presión económica, desinformación, incidentes fronterizos, sabotajes, ciberataques, instrumentalización de los flujos migratorios, provocaciones calculadas o acciones limitadas diseñadas para permanecer por debajo del umbral que desencadenaría una respuesta militar de gran escala.

El objetivo de un adversario racional puede consistir precisamente en explotar esas zonas grises para obtener ventajas sin desencadenar una guerra abierta.

Por ello, el problema de Ceuta y Melilla no debería analizarse únicamente a partir de la hipótesis de una invasión convencional. Uno de los escenarios estratégicamente más complejos se encuentra por debajo de ese umbral: una sucesión de incidentes cuya autoría pueda ser discutida o cuya gravedad individual resulte insuficiente para justificar una escalada, pero cuya acumulación termine modificando la situación estratégica.

En ese contexto, el debate deja de ser exclusivamente jurídico. Se convierte en un problema de disuasión.

Después está Europa

Existe además una segunda garantía internacional que a menudo recibe menos atención: la pertenencia de España a la Unión Europea.

El artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea establece que, si un Estado miembro sufre una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros deben prestarle ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de acuerdo con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.

La redacción resulta relevante. El artículo 42.7 no contiene una delimitación territorial equivalente a la establecida en el artículo 6 del Tratado de Washington. Ceuta y Melilla forman parte del territorio español y, por tanto, el debate jurídico dentro del marco europeo presenta características diferentes al existente en la OTAN.

Esto no significa que exista un ejército europeo que se active automáticamente ante una agresión. No existe tal mecanismo. La cláusula establece una obligación de ayuda y asistencia entre Estados, mientras que las capacidades militares continúan residiendo fundamentalmente en los propios Estados miembros.

Además, para los países que forman parte de ambas organizaciones, la propia arquitectura europea reconoce la importancia de la OTAN como principal marco de defensa colectiva.

Por eso es necesario diferenciar entre una obligación político-jurídica y un mecanismo militar automático. Confundir ambos conceptos puede conducir a interpretaciones equivocadas.

La primera defensa es nacional

Por encima de todos estos mecanismos existe una realidad básica: Ceuta y Melilla son territorio español y su defensa corresponde, antes que nada, a España.

La afirmación puede parecer evidente, pero tiene importantes consecuencias estratégicas. Una alianza militar funciona con mayor eficacia cuando el potencial adversario sabe que el Estado atacado posee capacidad para resistir desde el primer momento.

Si la defensa inicial dependiera exclusivamente de que diferentes capitales celebrasen consultas, interpretasen un tratado o alcanzasen un consenso internacional, el margen de iniciativa quedaría parcialmente en manos del agresor.

Las alianzas multiplican la fuerza nacional. No deberían sustituirla.

En Ceuta y Melilla esta consideración adquiere una relevancia especial debido a su geografía. Se trata de territorios pequeños, separados físicamente de la Península y situados en el norte de África. En una contingencia grave, la cuestión fundamental no sería únicamente qué fuerzas están desplegadas inicialmente, sino la capacidad de mantenerlas, reforzarlas y garantizar sus comunicaciones.

Desde una perspectiva militar, una posición no se mide exclusivamente por la guarnición que contiene. También se mide por la capacidad de sostenerla.

Eso obliga a contemplar el Estrecho de Gibraltar como un único espacio estratégico.

El Estrecho como sistema

Gibraltar, Algeciras, Ceuta, el Mediterráneo occidental, las aproximaciones atlánticas y el mar de Alborán constituyen espacios diferentes, pero forman parte de un mismo problema operacional.

España posee una singularidad estratégica dentro de Europa: controla una de las dos orillas del principal acceso marítimo entre el Atlántico y el Mediterráneo y mantiene territorio soberano en la costa norteafricana.

Esta posición genera vulnerabilidades, pero también proporciona profundidad estratégica y relevancia para los aliados.

Por el Estrecho circulan importantes rutas comerciales y energéticas. También constituye una vía fundamental para el movimiento naval entre el Atlántico y el Mediterráneo.

Por ello, una crisis grave alrededor de Ceuta o Melilla difícilmente permanecería aislada durante mucho tiempo como un problema exclusivamente local. La propia geografía contribuiría a internacionalizarla.

La cuestión estratégica para España no consiste únicamente en que Ceuta y Melilla sean relevantes para su propia seguridad. También resulta importante que su seguridad forme parte de la percepción aliada sobre la seguridad del flanco sur.

La diferencia es considerable.

El flanco sur existe

Durante los últimos años, la atención militar europea se ha concentrado de manera significativa en el flanco oriental. La guerra de Ucrania ha demostrado que la guerra convencional de alta intensidad continúa siendo una realidad en Europa, mientras los países situados en la frontera oriental de la Alianza han reforzado sus capacidades y la OTAN ha adaptado parte de su planificación.

España participa en ese esfuerzo. La solidaridad entre aliados constituye uno de los pilares de la Alianza.

Pero precisamente por ello España también tiene argumentos para insistir en que la seguridad europea posee una dimensión meridional.

El Sahel, el Magreb, el Mediterráneo occidental y el Atlántico próximo presentan riesgos diferentes a los existentes en el Báltico. Terrorismo, inestabilidad estatal, presión migratoria instrumentalizada, competencia entre potencias, proliferación de sistemas no tripulados, ciberamenazas, dependencia energética y creciente presencia de actores externos configuran un entorno estratégico que no puede analizarse exclusivamente desde una perspectiva continental.

Ceuta y Melilla forman parte de ese flanco sur.

Marruecos

Hablar de Ceuta y Melilla sin hablar de Marruecos sería difícilmente realista. Pero hacerlo exige precisión.

Marruecos es un socio relevante de España en ámbitos como la seguridad, la lucha contra el terrorismo, el comercio, la migración y la estabilidad regional. Al mismo tiempo, Rabat mantiene una posición sobre Ceuta y Melilla diferente de la española.

Ambas realidades pueden coexistir. De hecho, las relaciones internacionales están llenas de situaciones en las que la cooperación y las diferencias de intereses conviven simultáneamente.

La función de la política exterior consiste precisamente en evitar que una discrepancia evolucione hacia una crisis y que una crisis termine convirtiéndose en un conflicto.

Desde una perspectiva militar, Marruecos no debería analizarse exclusivamente como una amenaza ni exclusivamente como un socio. Es un Estado vecino, con intereses propios, capacidades crecientes y una importancia considerable para la seguridad española.

La planificación de defensa no consiste en predecir intenciones. Las intenciones pueden cambiar. Las capacidades, en cambio, requieren años para desarrollarse.

Un planeamiento responsable debe observar ambas variables sin convertir ninguna de ellas en una profecía política.

El valor de la ambigüedad

Llegados a este punto aparece una pregunta inevitable: ¿debería modificarse el Tratado de Washington para incluir expresamente Ceuta y Melilla?

Desde una perspectiva política puede argumentarse que una mención explícita reduciría la incertidumbre. Sin embargo, desde una perspectiva estratégica, la cuestión es más compleja.

La disuasión no depende únicamente de la claridad jurídica. También depende de la percepción que tenga un potencial adversario sobre las consecuencias de sus actos.

Una ambigüedad puede resultar problemática si genera la percepción de que una agresión podría quedar sin respuesta. Pero también puede existir una determinada ambigüedad jurídica acompañada de una elevada certeza política y militar sobre las consecuencias de una agresión.

La cuestión decisiva es qué percepción prevalece al otro lado.

Por eso la seguridad de España depende de varios elementos simultáneamente: unas Fuerzas Armadas creíbles, una relación sólida con los aliados, participación en el planeamiento de la OTAN y una estrategia coherente para el flanco sur.

Los tratados importan. Las capacidades también. Y la voluntad política de utilizarlas constituye otro elemento fundamental.

No esperar al artículo 5

La mejor defensa de Ceuta y Melilla sería aquella que nunca tuviera que ponerse a prueba.

Para conseguirlo conviene evitar dos extremos. El primero sería dramatizar permanentemente la situación hasta convertir las dos ciudades en fortalezas permanentemente sitiadas. Además de resultar poco útil, podría ser estratégicamente contraproducente.

El segundo extremo sería asumir que su seguridad está automáticamente garantizada por el simple hecho de que España pertenece a la OTAN y a la Unión Europea.

La disuasión se construye antes de una crisis. Se construye mediante presencia, inteligencia, vigilancia, capacidad de reacción, logística, comunicaciones seguras, defensa aérea y marítima, resiliencia civil y coordinación con los aliados.

Pero, sobre todo, se construye eliminando de la mente de un potencial adversario una idea especialmente peligrosa: que existe una acción suficientemente limitada como para obtener una ventaja política sin provocar una respuesta proporcionada.

El debate público seguirá preguntando si Ceuta y Melilla están cubiertas por la OTAN. La respuesta rigurosa continuará siendo menos sencilla que un sí o un no.

El artículo 6 del Tratado de Washington plantea una cuestión geográfica real respecto a la aplicación del artículo 5. El artículo 4 proporciona un mecanismo de consulta ante amenazas a la integridad territorial o la seguridad de un aliado. El artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea establece, además, una obligación de ayuda y asistencia si un Estado miembro sufre una agresión armada en su territorio.

Y por debajo de todos estos mecanismos permanece una realidad fundamental: España conserva el derecho y la responsabilidad de defender su propio territorio y debe disponer de las capacidades necesarias para hacerlo.

El objetivo estratégico no debería ser llegar al momento en el que haya que averiguar cómo interpretan los aliados el artículo 6. Para entonces, la disuasión ya habría fracasado.

El trabajo serio se realiza antes: conseguir que cualquier actor que contemple una acción contra territorio español sepa que España dispone de capacidad para responder desde el primer momento; que puede sostener esa respuesta; que una crisis difícilmente podrá aislarse del resto del espacio estratégico del Estrecho; y que una agresión desencadenaría consultas y compromisos internacionales cuyo alcance final ningún adversario puede controlar por completo.

Eso es disuasión.

No consiste en prometer una guerra. Consiste en hacer creíble que iniciarla tendría costes y consecuencias difíciles de controlar.

Y, en el caso de Ceuta y Melilla, esa certeza estratégica puede resultar más determinante que cualquier interpretación aislada de una nota al pie de un tratado.