Ceuta i Melilla: la defensa comença abans de l’article 5

Una lectura militar de les garanties de seguretat, la dissuasió i el flanc sud

Cada cert temps reapareix la mateixa pregunta: estan Ceuta i Melilla protegides per l’OTAN?

La qüestió és pertinent, però plantejar-la únicament des de la perspectiva de quin article d’un tractat s’aplicaria després d’una eventual agressió resulta insuficient. Des d’una perspectiva militar, l’anàlisi hauria de començar abans: quina combinació de voluntat política, capacitats militars i compromisos internacionals fa que una agressió resulti improbable?

Els tractats són fonamentals, però cap tractat defensa per si mateix una posició. La defensa es basa en tres elements que convé diferenciar: el marc jurídic que permet actuar, la voluntat política per fer-ho i les capacitats militars capaces de convertir aquesta voluntat en una resposta efectiva.

En el cas de Ceuta i Melilla, aquests tres elements hi són presents, encara que no amb el mateix grau de claredat. I precisament aquí es troba una de les qüestions estratègiques més rellevants.

El que diu Washington

Espanya va ingressar a l’Aliança Atlàntica el 1982. El Tractat de Washington estableix en el seu article 5 que un atac armat contra un o diversos aliats a Europa o Amèrica del Nord serà considerat un atac contra tots.

Es tracta d’una de les principals garanties de seguretat col·lectiva existents. Tanmateix, immediatament després apareix l’article 6, la importància del qual és fonamental per entendre el debat sobre Ceuta i Melilla.

A efectes de l’article 5, l’article 6 delimita geogràficament els territoris que queden compresos en la garantia, incloent-hi els territoris dels aliats a Europa o Amèrica del Nord, el territori de Turquia i determinades illes situades a l’Atlàntic Nord al nord del tròpic de Càncer, a més de determinades condicions relatives a forces, vaixells i aeronaus dels països aliats.

Ceuta i Melilla no hi apareixen mencionades expressament.

D’aquí sorgeix la coneguda discussió. Una interpretació estrictament geogràfica troba una dificultat evident per encaixar automàticament ambdues ciutats dins de la descripció territorial de l’article 6. Quan aquesta qüestió es va plantejar a l’aleshores secretari general de l’OTAN, Jens Stoltenberg, abans de la Cimera de Madrid de 2022, aquest es va remetre precisament a l’article 6 i va recordar que l’aplicació de l’article 5 constitueix, en darrer terme, una decisió política que correspon adoptar per consens als aliats en el Consell de l’Atlàntic Nord.

Per tant, afirmar simplement que Ceuta i Melilla estan cobertes automàticament per l’article 5 ofereix una certesa que el text del Tractat no proporciona. Però afirmar el contrari, és a dir, que l’OTAN no defensaria Ceuta i Melilla, tampoc no es desprèn directament del Tractat.

Entre aquestes dues posicions existeix un element estratègic fonamental: la incertesa. I una incertesa mal gestionada pot afectar la credibilitat de la dissuasió.

Hi ha més Tractat que l’article 5

L’atenció pública sol concentrar-se en l’article 5, però existeix una altra disposició immediatament anterior que també resulta rellevant.

L’article 4 estableix que els aliats es consultaran quan, a judici de qualsevol d’ells, estigui amenaçada la seva integritat territorial, la seva independència política o la seva seguretat.

No es tracta d’una clàusula de defensa automàtica. És un mecanisme de consulta política i estratègica. Tanmateix, en una crisi real pot adquirir una importància considerable.

Els conflictes contemporanis no tenen necessàriament per què començar amb una declaració formal de guerra o amb una ofensiva militar convencional. Poden desenvolupar-se mitjançant pressió econòmica, desinformació, incidents fronterers, sabotatges, ciberatacs, instrumentalització dels fluxos migratoris, provocacions calculades o accions limitades dissenyades per romandre per sota del llindar que desencadenaria una resposta militar de gran escala.

L’objectiu d’un adversari racional pot consistir precisament a explotar aquestes zones grises per obtenir avantatges sense desencadenar una guerra oberta.

Per això, el problema de Ceuta i Melilla no hauria d’analitzar-se únicament a partir de la hipòtesi d’una invasió convencional. Un dels escenaris estratègicament més complexos es troba per sota d’aquest llindar: una successió d’incidents l’autoria dels quals pugui ser discutida o la gravetat individual dels quals resulti insuficient per justificar una escalada, però l’acumulació dels quals acabi modificant la situació estratègica.

En aquest context, el debat deixa de ser exclusivament jurídic. Es converteix en un problema de dissuasió.

Després hi ha Europa

Existeix, a més, una segona garantia internacional que sovint rep menys atenció: la pertinença d’Espanya a la Unió Europea.

L’article 42.7 del Tractat de la Unió Europea estableix que, si un Estat membre pateix una agressió armada en el seu territori, els altres Estats membres li han de prestar ajuda i assistència amb tots els mitjans al seu abast, d’acord amb l’article 51 de la Carta de les Nacions Unides.

La redacció és rellevant. L’article 42.7 no conté una delimitació territorial equivalent a l’establerta en l’article 6 del Tractat de Washington. Ceuta i Melilla formen part del territori espanyol i, per tant, el debat jurídic dins del marc europeu presenta característiques diferents de l’existent a l’OTAN.

Això no significa que existeixi un exèrcit europeu que s’activi automàticament davant d’una agressió. No existeix aquest mecanisme. La clàusula estableix una obligació d’ajuda i assistència entre Estats, mentre que les capacitats militars continuen residint fonamentalment en els mateixos Estats membres.

A més, per als països que formen part de totes dues organitzacions, la mateixa arquitectura europea reconeix la importància de l’OTAN com a principal marc de defensa col·lectiva.

Per això és necessari diferenciar entre una obligació politicojurídica i un mecanisme militar automàtic. Confondre tots dos conceptes pot conduir a interpretacions equivocades.

La primera defensa és nacional

Per damunt de tots aquests mecanismes existeix una realitat bàsica: Ceuta i Melilla són territori espanyol i la seva defensa correspon, abans que res, a Espanya.

L’afirmació pot semblar evident, però té importants conseqüències estratègiques. Una aliança militar funciona amb més eficàcia quan el potencial adversari sap que l’Estat atacat disposa de capacitat per resistir des del primer moment.

Si la defensa inicial depengués exclusivament que diferents capitals celebressin consultes, interpretessin un tractat o assolissin un consens internacional, el marge d’iniciativa quedaria parcialment en mans de l’agressor.

Les aliances multipliquen la força nacional. No haurien de substituir-la.

A Ceuta i Melilla aquesta consideració adquireix una rellevància especial a causa de la seva geografia. Es tracta de territoris petits, separats físicament de la Península i situats al nord d’Àfrica. En una contingència greu, la qüestió fonamental no seria únicament quines forces estan desplegades inicialment, sinó la capacitat de mantenir-les, reforçar-les i garantir-ne les comunicacions.

Des d’una perspectiva militar, una posició no es mesura exclusivament per la guarnició que conté. També es mesura per la capacitat de sostenir-la.

Això obliga a contemplar l’Estret de Gibraltar com un únic espai estratègic.

L’Estret com a sistema

Gibraltar, Algesires, Ceuta, la Mediterrània occidental, les aproximacions atlàntiques i el mar d’Alboran constitueixen espais diferents, però formen part d’un mateix problema operacional.

Espanya posseeix una singularitat estratègica dins d’Europa: controla una de les dues ribes del principal accés marítim entre l’Atlàntic i la Mediterrània i manté territori sobirà a la costa nord-africana.

Aquesta posició genera vulnerabilitats, però també proporciona profunditat estratègica i rellevància per als aliats.

Per l’Estret circulen importants rutes comercials i energètiques. També constitueix una via fonamental per al moviment naval entre l’Atlàntic i la Mediterrània.

Per això, una crisi greu al voltant de Ceuta o Melilla difícilment romandria aïllada durant gaire temps com un problema exclusivament local. La mateixa geografia contribuiria a internacionalitzar-la.

La qüestió estratègica per a Espanya no consisteix únicament en el fet que Ceuta i Melilla siguin rellevants per a la seva pròpia seguretat. També és important que la seva seguretat formi part de la percepció aliada sobre la seguretat del flanc sud.

La diferència és considerable.

El flanc sud existeix

Durant els darrers anys, l’atenció militar europea s’ha concentrat de manera significativa en el flanc oriental. La guerra d’Ucraïna ha demostrat que la guerra convencional d’alta intensitat continua sent una realitat a Europa, mentre els països situats a la frontera oriental de l’Aliança han reforçat les seves capacitats i l’OTAN ha adaptat part de la seva planificació.

Espanya participa en aquest esforç. La solidaritat entre aliats constitueix un dels pilars de l’Aliança.

Però precisament per això Espanya també té arguments per insistir que la seguretat europea té una dimensió meridional.

El Sahel, el Magrib, la Mediterrània occidental i l’Atlàntic pròxim presenten riscos diferents dels existents al Bàltic. Terrorisme, inestabilitat estatal, pressió migratòria instrumentalitzada, competència entre potències, proliferació de sistemes no tripulats, ciberamenaces, dependència energètica i creixent presència d’actors externs configuren un entorn estratègic que no es pot analitzar exclusivament des d’una perspectiva continental.

Ceuta i Melilla formen part d’aquest flanc sud.

Marroc

Parlar de Ceuta i Melilla sense parlar del Marroc seria difícilment realista. Però fer-ho exigeix precisió.

El Marroc és un soci rellevant d’Espanya en àmbits com la seguretat, la lluita contra el terrorisme, el comerç, la migració i l’estabilitat regional. Al mateix temps, Rabat manté una posició sobre Ceuta i Melilla diferent de l’espanyola.

Ambdues realitats poden coexistir. De fet, les relacions internacionals estan plenes de situacions en què la cooperació i les diferències d’interessos conviuen simultàniament.

La funció de la política exterior consisteix precisament a evitar que una discrepància evolucioni cap a una crisi i que una crisi acabi convertint-se en un conflicte.

Des d’una perspectiva militar, el Marroc no hauria d’analitzar-se exclusivament com una amenaça ni exclusivament com un soci. És un Estat veí, amb interessos propis, capacitats creixents i una importància considerable per a la seguretat espanyola.

La planificació de defensa no consisteix a predir intencions. Les intencions poden canviar. Les capacitats, en canvi, requereixen anys per desenvolupar-se.

Una planificació responsable ha d’observar totes dues variables sense convertir-ne cap en una profecia política.

El valor de l’ambigüitat

Arribats a aquest punt apareix una pregunta inevitable: s’hauria de modificar el Tractat de Washington per incloure expressament Ceuta i Melilla?

Des d’una perspectiva política es pot argumentar que una menció explícita reduiria la incertesa. Tanmateix, des d’una perspectiva estratègica, la qüestió és més complexa.

La dissuasió no depèn únicament de la claredat jurídica. També depèn de la percepció que tingui un potencial adversari sobre les conseqüències dels seus actes.

Una ambigüitat pot resultar problemàtica si genera la percepció que una agressió podria quedar sense resposta. Però també pot existir una determinada ambigüitat jurídica acompanyada d’una elevada certesa política i militar sobre les conseqüències d’una agressió.

La qüestió decisiva és quina percepció preval a l’altra banda.

Per això la seguretat d’Espanya depèn de diversos elements simultàniament: unes Forces Armades creïbles, una relació sòlida amb els aliats, participació en la planificació de l’OTAN i una estratègia coherent per al flanc sud.

Els tractats importen. Les capacitats també. I la voluntat política d’utilitzar-les constitueix un altre element fonamental.

No esperar l’article 5

La millor defensa de Ceuta i Melilla seria aquella que mai no hagués de posar-se a prova.

Per aconseguir-ho convé evitar dos extrems. El primer seria dramatitzar permanentment la situació fins a convertir les dues ciutats en fortaleses permanentment assetjades. A més de resultar poc útil, podria ser estratègicament contraproduent.

El segon extrem seria assumir que la seva seguretat està automàticament garantida pel simple fet que Espanya pertany a l’OTAN i a la Unió Europea.

La dissuasió es construeix abans d’una crisi. Es construeix mitjançant presència, intel·ligència, vigilància, capacitat de reacció, logística, comunicacions segures, defensa aèria i marítima, resiliència civil i coordinació amb els aliats.

Però, sobretot, es construeix eliminant de la ment d’un potencial adversari una idea especialment perillosa: que existeix una acció prou limitada com per obtenir un avantatge polític sense provocar una resposta proporcionada.

El debat públic continuarà preguntant si Ceuta i Melilla estan cobertes per l’OTAN. La resposta rigorosa continuarà sent menys senzilla que un sí o un no.

L’article 6 del Tractat de Washington planteja una qüestió geogràfica real respecte de l’aplicació de l’article 5. L’article 4 proporciona un mecanisme de consulta davant d’amenaces a la integritat territorial o la seguretat d’un aliat. L’article 42.7 del Tractat de la Unió Europea estableix, a més, una obligació d’ajuda i assistència si un Estat membre pateix una agressió armada en el seu territori.

I per sota de tots aquests mecanismes roman una realitat fonamental: Espanya conserva el dret i la responsabilitat de defensar el seu propi territori i ha de disposar de les capacitats necessàries per fer-ho.

L’objectiu estratègic no hauria de ser arribar al moment en què calgui esbrinar com interpreten els aliats l’article 6. Per aleshores, la dissuasió ja hauria fracassat.

La feina seriosa es fa abans: aconseguir que qualsevol actor que contempli una acció contra territori espanyol sàpiga que Espanya disposa de capacitat per respondre des del primer moment; que pot sostenir aquesta resposta; que una crisi difícilment podrà aïllar-se de la resta de l’espai estratègic de l’Estret; i que una agressió desencadenaria consultes i compromisos internacionals l’abast final dels quals cap adversari pot controlar completament.

Això és dissuasió.

No consisteix a prometre una guerra. Consisteix a fer creïble que iniciar-la tindria costos i conseqüències difícils de controlar.

I, en el cas de Ceuta i Melilla, aquesta certesa estratègica pot resultar més determinant que qualsevol interpretació aïllada d’una nota al peu d’un tractat.